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耕地分割與農地興建農舍0.25公頃面積限制之探討

黃詩婷

壹、 背景說明與問題所在

  依農業發展條例第三條暨其施行細則第二條規定,農業用地係大範圍之農地,涵蓋「耕地」及非都市依區域計畫法編定為林業、養殖、水利、生態保護、國土保安用地、農路和都市計畫農業區、保護區內供農業使用之「耕地以外的農業用地」。而據內政部(地政司)於民國92年7月17日甫編製完竣之統計資料,台灣地區截至91年底之非都市土地使用分區總面積為218萬公頃,其中按農業發展條例第三條第十一款定義計算之法定「耕地」面積約有74.4萬公頃(詳如附圖所示),是從事農業生產的精華農地。

附圖 現行土地使用管制架構下之耕地範圍示意圖

附圖 現行土地使用管制架構下之耕地範圍示意圖

  由於我國農戶規模普遍太小,不利於農業經營,故農業發展條例於89年1月修法前,限制共有耕地每人持分須達5公頃以上,方得以分割為單獨所有。惟在考量兼顧放寬農地自由買賣、維護農場經營效率,解決耕地權屬糾紛等因素下,乃修法放寬分割後每宗耕地最小面積門檻為0.25公頃,並增列繼承、既存共有及補償佃農等七款不受最小分割面積限制例外規定(參見農業發展條例第十六條)。於相關實證研究中,此項修正,使農地移轉案件不僅明顯增加,且已消弭長久以來共有耕地限制分割所造成之社會問題。

  農舍零星興建與放寬農地分割標準息息相關,由於農舍兼具有「農業經營」及「住宅」之雙重功能,在現行土地使用管制體系下,農舍座落用地仍屬農業用地,享有農用相關稅賦減免優惠,為避免農地自由買賣後,非農民競相購買農地濫建免稅之田園別墅,影響農業生產環境之完整及污染優良農地,故內政部與農委會會銜發佈之「農業用地興建農舍辦法」乃規定在農業發展條例89年1月修正施行「後」取得農業用地之農民,無自用農舍而需興建者,該宗農地面積須達0.25公頃以上(但參加集村及於離島地區興建農舍者,不在此限),經保留90%的用地面積作農業經營,始得申請在自有農業用地興建農舍。

  然因現行鄉村農路建設發達,都市與鄉村之界線趨予模糊化,而一般人又將農舍視為提供居住為主之農村住宅,致要求放寬耕地分割及農地興建農舍之最小面積限制,除希望降低購地興建成本、繼續享有農地免稅優惠外,也期待可藉此活絡農地交易,提高農地價格,解決基層農業金融問題。

貳、放寬或取消0.25公頃面積限制之各界看法

  各界對耕地分割與農地興建農舍0.25公頃面積限制所持正反理由,歸納分析如下:

一、主張放寬為0.1公頃或取消之理由

  (一)擴大農戶經營規模,提升經營效率,可藉由農地租賃凍結三七五租約等擴大經營權方式,而非以限制耕地所有權細分及興建農舍最小面積為考量,造成農民無法分割耕地償還農會抵押貸款。

  (二)目前農業區農牧用地平均每筆耕地實際坵塊面積大多未達0.25公頃,加上農村社區土地多子繼承均分關係,不易改建或擴建,造成一般人無法興建家居農宅。

  (三)政府管製造成興建農舍至少要購買0.25公頃以上農地,加上建造成本後總成本太高,小面積耕地更加賣不到高價錢,致農地交易無法熱絡,地價無法回升,連帶加深基層金融問題。

二、反對放寬或取消之理由

  (一)耕地細分將使有志營農者分頭向小地主交涉租賃事宜,預期交易成本增加,反將降低其擴大農場經營規模意願;況且台灣每宗耕地面積不大(詳後分析),並可整筆出售移轉,在放寬農地自由買賣且農舍亦享有減免稅賦優惠下,放寬最小面積限制,將導致耕地加速細分及農舍濫建,破壞農業經營環境及稅賦減免之立法目的。

  (二)89年農業發展條例修法將耕地分割後每人所有面積大幅調降為0.25公頃,並對既存耕地共有、繼承等情形增列排除條款,實已解決大部分產權問題,故實際上只有「耕地買賣分割」才受到最小面積限制。

  (三)農舍既被視為農業用地上「容許使用」的建築物,也是「與農業經營不可分離」的設施物,其應非提供農村住宅主要房屋用地之來源,與鄉村家居之農宅或一般住宅須於建地上興建,且無土地稅賦之優惠並不相同。

  (四)89年農業發展條例修法「前」已取得農地者,並無興建農舍基地最小面積0.25公頃之限制,現行規定係針對開放農地自由買賣後,新取得農地者所加之限制,俾能兼顧保障所有權人既有權益,同時防止購買耕地投機興建家居農宅或一般人零星濫建農舍。

  (五)農地交易冷清及價格轉跌主要是整體房地產經濟景氣欠佳,更兼有人為炒作及市場調節因素,而農會信用部之逾期抵押農地問題則應以金融手段解決,與耕地分割及農舍興建農地最小面積限制關連並不大,誠不宜與確保農業永續發展之農地政策混為一談。

參、現行耕地平均面積大小之分析

  每宗耕地面積的大小,影響農業經營的成本及耕作效率甚鉅,亦即單筆面積愈大,其農業經營的單位成本就愈低,相對的經營效率就愈高,因此獎勵或擴大家庭農場經營面積一直是農業發展條例的內容之一。但近年來,一方面因為社會環境變遷,土地的買賣交易頻繁,導致土地分割出售之情事增多,又因公共建設需要徵收部分農地,而分割的案例也不少;一方面也因民間多子分產觀念仍無法消除,土地每每因繼承而遭分割,造成耕地單筆面積趨於細小零散,嚴重影響農業經營效率,導致農作收益日漸減少,誘使轉向非農業使用或違規使用。每宗農業用地以0.25公頃為例,興建農舍用地建蔽率為10%(集村為60%),包括農家住房及附屬建物、空地等合計,僅約可興建75坪基地,但如果放寬為每宗0.1公頃,則僅約可興建30坪基地,而可供農業使用面積僅剩0.09公頃,如此狹小之建築面積與零細之農業規模,從農業有效經營或良好居住品質等角度考量,均不符合農業施政目標。

  由附表整理發現,在現行非都市土地使用分區及編定制度下,台灣地區截至民國91年底止,非都市分區(國家公園區除外)內之農牧用地及農業發展條例第三條所定義之「耕地」平均每筆用地面積均為0.25公頃,其中以特定農業區之0.2公頃最小,其次為一般農業區之0.23公頃,而以森林區之0.42公頃為最大。由此可見,各分區之耕地面積均已遭細小分割,尤其是扮演重要糧食生產地位的特定農業區及一般農業區農牧用地,平均每筆耕地面積更是狹小,農業經營效率大打折扣,如無法加以改善,日後勢必造成無法挽回之後果,尤其我國已加入WTO,正面臨世界各國農產品輸入之挑戰,要如何增強我國農業競爭力,是為當務之急。(附表  Excel 檔下載(13.50KB)/ pdf 檔下載(7.70KB)) 

肆、結語

  耕地買賣分割及新購農地興建農舍最小面積0.25公頃限制,係農業發展條例修法時,參照改善農業經營環境辦理農地重劃標準坵塊面積而設定,從客觀國內外經營規模比較,與考慮農業機械操作之便利及灌排設施之有效利用等觀點,每宗耕地0.25公頃已嫌太小;且從台灣農家經濟調查報告及農業所得資料計算耕耘機作業效率結果,亦證實小面積之農地經營較缺乏規模經濟效率。

  基於整體農業生產環境之完整,並考量農地是生產、生活及生態等長期性公共財,影響層面廣大且深遠,不宜因部分售地離農者或為農會逾期放款解套,亦無須為假農舍之名而興建純住宅等少數人之短期利益,而犧牲大多數人民長期之利益,故限制耕地分割及新購農地興建農舍最小面積0.25公頃,有其必要。

資訊來源:農委會 企劃處農地利用科

| 2009-04-21 19:26:34
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